Проблемы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления в Кыргызской Республике и Республике Казахстан

 

Starszy wykładowca Nurzhanov Sharip Syzdykkyzy  

Kazachski Uniwersytet Narodowy. Al-Farabi, 

  Wydział  Dziennikarstwa, Almaty / Kazachstan

   E-mail: nur-sharipa@mail.ru

Старший преподаватель

Нуржанова  Шарипа Сыздыккызы

Казахский   Национальный университет  им. аль-Фараби, 

факультета журналистики, Алматы/ Казахстан  

   Электронная почта:nur-sharipa@mail.ru

Senior Lecturer Nurzhanova Sharipa  Syzdykkyzy 

  Kazakh National University, Al-Farabi, 

   Faculty of Journalism, Almaty / Kazakhstan

   Email:nur-sharipa@mail.ru

 

Проблемы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления в Кыргызской Республике и Республике Казахстан

Kwestie delegowania uprawnień państwowych władz lokalnych w Kyrgyzskoy i Republiki Kazachstanu.

Ключевые слова: местное самоуправление, децентрализацию и редецентрализацию государственной власти 

 

Абстракт: В статье рассмотрены исследование подтверждает, что только при наличии и эффективном действии институтов двустороннего контроля возможно обеспечение как функциональной жизнеспособности местного самоуправления как такового, так и его оптимальных взаимоотношений с системой государственного управления в целом.

Streszczenie: W artykule przedstawiono badania potwierdzają, że tylko dostępność i efektywne funkcjonowanie instytucji dwustronną kontrolą, jak to możliwe, aby zapewnić funkcjonalną rentowności samorządu sam i jego relacje z najlepszego systemu władzy w ogóle.

 

Проведенное в настоящей работе исследование подтверждает, что только при наличии и эффективном действии институтов двустороннего контроля возможно обеспечение как функциональной жизнеспособности местного самоуправления как такового, так и его оптимальных взаимоотношений с системой государственного управления в целом. Следовательно, институт государственного контроля должен обеспечить работу органов местного самоуправления, а институты общественного контроля и специализированного контроля органов местного самоуправления – работу органов государственной власти. Введение действенных механизмов взаимного контроля позволит выделить местное самоуправление из-под организационной и функциональной подчиненности представительных органов местного самоуправления.

Значение общественного контроля повышается еще и с тем, что участие всего или большинства народа в управлении является необходимым, но еще не достаточным критерием местного самоуправления. Для местного самоуправления важно, чтобы такое участие было решающим, т.е., чтобы оно обеспечивало выражение воли народа (или других субъектов) в управленческих решениях при непосредственном участии граждан и их объединений в принятии и реализации таких решений на местном уровне.

Одним из принципиальных вопросов, не нашедших четкого толкования в Законе Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» от 15 июля 2011г., остается вопрос о правовых основах делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В соответствии со статьей 113 Конституции Кыргызской Республики и статьей 20 Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Следует отметить, что Конституция и Закон определяют лишь отдельные гарантии делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий, но остались не отрегулированными вопросы о формах делегирования (на добровольной или недобровольной основе), об условиях и формах контроля за реализацией полномочий, оснований и порядке их отзыва. Кроме того, по действующему законодательству не установлен круг субъектов делегирования, то есть круг должностных лиц или органов местного самоуправления, на которых возлагаются отдельные государственные полномочия.

Закон «О местном самоуправлении» устанавливает, что к основным государственным полномочиям, делегированным органам местного самоуправления в случае отсутствия в населенных пунктах соответствующих государственных органов относятся (ч. 6 ст. 20):

1) разработка и выполнение программ занятости и миграции населения;

2) учетная регистрация граждан, осуществление контроля за выполнением правил паспортного режима, проведение в установленном порядке прописки и выписки граждан, составление списков избирателей;

3) регистрация актов гражданского состояния в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

4) обеспечение зданиями и иными объектами для предоставления услуг в сфере школьного, дошкольного и профессионального образования и здравоохранения;

5) совершение нотариальных действий в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

6) выдача гражданам документов, удостоверяющих личность, семейное, имущественное положение, и иных документов, предусмотренных законодательством;

7) ведение первичного учета военнообязанных и призывников, принятие их на воинский учет и снятие с учета, содействие в организации призыва на воинскую службу;

8) распределение и использование земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий;

9) обобщение материалов по перспективному развитию сельскохозяйственного производства, составление экономических прогнозов по производству сельскохозяйственной продукции;

10) содействие в организации своевременного проведения ветеринарно-санитарных, противоэпизоотических мероприятий и селекционно-племенной работы в животноводстве;

11) обеспечение надлежащих мер по борьбе с потравами посевов сельскохозяйственных культур, охране выращенного урожая, лесозащитных полос и лесных массивов;

12) сбор налогов, пошлин и страховых взносов;

13) разработка и осуществление мероприятий по охране окружающей среды;

14) обеспечение защиты прав потребителей;

15) организация теплоснабжения на соответствующей территории;

16) выявление малоимущих семей в целях организации им адресной социальной защиты;

17) первичное определение степени нуждаемости семей в ежемесячном пособии малообеспеченным семьям, имеющим детей, в сельской местности в порядке, установленном Правительством Кыргызской Республики;

18) иные полномочия, установленные законом.

При принятии решений о передаче государственных полномочий важно учитывать несколько факторов.

Во-первых, передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления является не обязательной, а возможной. Необходимо, прежде всего, решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления, или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. При принятии такого решения важно учитывать не только организационные и финансовые факторы, но и удобство для населения при получении услуг власти. Необходимо учитывать и то, что контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий осуществляют органы государственной власти. Передача полномочий вряд ли является обоснованной, если для осуществления контроля за исполнением государственных полномочий органами местного самоуправления потребуется создание специальных государственных контрольных органов.

Во-вторых, даже в том случае, когда исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления более эффективно, чем их непосредственное исполнение органами государственной власти, не во всех административно-территориальных единицах имеется возможность реально осуществлять эти полномочия. Поэтому нельзя принять единый перечень отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления. Необходимо принимать решения по каждому административно-территориальному делению отдельно, либо по группам однородных по возможностям административно-территориальных единиц.

В-третьих, передача полномочий должна сопровождаться передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, а в республиканском бюджете ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

Процесс передачи и реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на практике, породил множество проблем, которые усугубляются еще и недостаточностью разработанности теоретической базы по данному вопросу.

В рамках проблемы делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления Кыргызской Республики можно выделить следующие группы вопросов:

  1. Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления (порядок передачи, расчет материально-финансовых средств, необходимых для исполнения отдельных государственных полномочий, субъекты передачи);
  2. Ответственность органов или должностных лиц органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий должностными лицами местного самоуправления и органами местного самоуправления (детализация механизма реализации ответственности, субъекты ответственности, форма ответственности).
  3. Обеспечение государственного контроля за органами местного самоуправления при исполнении переданных им отдельных государственных полномочий.

В Республике Казахстан в этой связи особой законодательной конкретизации должна быть также подвергнута норма п.2 ст.89 Конституции Республики Казахстан о том, что «органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций». Делегирование – это одна из форм наделения полномочиями. Л. Бурлаков в данном случае отмечает, что право государственных органов делегировать часть своих полномочий местному самоуправлению вполне логично включить как в законопроект о местном самоуправлении, так и путем внесения дополнений в закон «О местном государственном управлении в РК» [132; c. 7]. Таким образом, законы о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления должны содержать обоснование необходимости делегирования и его практической целесообразности [58; c. 106]. Делегирование полномочий должно производиться с учетом задач социально-экономического развития местного сообщества. Передаваемые путем делегирования полномочия не должны создавать препятствия для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения или ухудшать социально-экономическое положение местного сообщества. Важнейшим фактором делегирования выступает то, что полномочия могут передаваться только при наличии реальных возможностей для их осуществления органами местного самоуправления [58; c. 106].

Институт делегирования, на наш взгляд, требует особого внимания в ходе научных разработок по вопросам государственного и местного управления. Основными правилами делегирования полномочий органам местного самоуправления, по мнению А.Б. Жумадиловой, являются:

- полномочия предоставляются только постоянным общностям жителей, которые имеют устойчивые необходимые условия жизни, а также территориальные ресурсы для их реализации;

- делегирование полномочий местным органам самоуправления должно приводить к улучшению обслуживания населения и изменение качества их жизни в лучшую сторону;

- делегирование полномочий осуществляется либо на постоянной основе, либо на определенный срок, до возникновения иных условий взаимоотношений между центром местами, либо на время реализации какого-то конкретного проекта (задачи);

- делегирование полномочий осуществляется добровольно на основе взаимного интереса местных жителей и всего народа, в лице государства [58; c. 107].

При этом запрещается:

- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

- наделение органов местного самоуправления полномочиями, относящимися к исключительному ведению государственных органов власти;

- наделение органов местного самоуправления полномочиями органов судебной власти и прокуратуры, а также иными государственными полномочиями, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности Республики Казахстан [58; c. 107].

Препятствуют развитию института местного самоуправления и положения ст. 85 Конституции Республики Казахстан о том, что местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории. Таким образом, основную нагрузку за весь комплекс мероприятий, проводимых на территории соответствующего административно-территориального образования, несет местная администрация. Либо термин «состояние дел» нужно понимать в ином значении.

В современной практике государственного строительства делегирование широко используется как способ перераспределения полномочий между субъектами публичного права (например, между органами, принадлежащими разным ветвям государственной власти), между субъектами международного права (например, передача государственно-властных полномочий межгосударственному объединению). Применяется также как эффективная форма децентрализации властных полномочий между центральной властью и местными органами власти и управления.

Передача тех или иных государственных полномочий местным органам позволяет избежать ряд весьма существенных проблем, решение которых будет содействовать, к примеру:

  1. снижению излишней концентрации власти на центральном уровне, перегрузки центральных властей сугубо местными делами;
  2. обеспечению участия населения в осуществлении властных полномочий;
  3. сближению государства с гражданским обществом;
  4. осуществлению рационализации и оптимизации муниципального управления в целом и т.д.

Действительно, хорошо знакомые с положением дел в соответствующих муниципальных единицах, органы местного самоуправления способны решать местные вопросы более эффективно и оперативно, чем центральные органы власти.

Необходимость возложения государственных полномочий на органы местного самоуправления была осознана законодателями многих государств, которые разграничили полномочия местных органов власти на обязательные, делегированные и факультативные.

Необходимость и целесообразность делегирования государственных полномочий местным органам власти не вызывает сомнения. В данном случае более важным представляется вопрос о сущностных характеристиках предъявляемых требований к процедуре делегирования государственных полномочий местным органам власти

Анализ зарубежного законодательства позволил выделить общие требования, предъявляемые к процедуре передачи государственных полномочий местным органам власти в зарубежных странах:

  1. передача отдельных государственных полномочий осуществляется на основании специального законодательного акта с возможным заключением дополнительных соглашений;
  2. процедура сопровождается передачей необходимых материальных, финансовых, информационных иных ресурсов со стороны государства местным органам власти;
  3. переданные полномочия сохраняют государственно-правовую природу. При этом органы государственной власти контролируют как исполнение переданных полномочий, так и использование переданных средств и ресурсов, сохраняют за собой право давать указания по поводу реализации;
  4. устанавливается ответственность перед государством за неисполнение или ненадлежащее исполнение делегированных государственных полномочий местным органам власти в пределах переданных финансовых, материальных иных ресурсов.

Практика делегирования полномочий местным органам вышестоящими властями на основании специальных законов, с возможным заключением дополнительных соглашений существует во многих странах. Так,  Конституция Италии 1947 г. [3; c. 94-95] гласит, что в случае необходимости, центральные органы государства могут делегировать областям иные (дополнительные государственные) полномочия в сфере управления, на основании специального закона. В свою очередь область может передавать отдельные государственные полномочия также в сфере управления на муниципальный уровень провинциям и коммунам  (ст.ст.117 и 118).

Таким образом, наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления - есть способ одностороннего регулирования объема полномочий органов местного самоуправления путем передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления на основе принудительного акта органа государственной власти, выраженного в форме закона.

Вызывает возражение точка зрения о том, что статья 113 Конституции Кыргызской Республики, регламентирующая подотчетность органов местного самоуправления по делегированным полномочиям органам государственной власти, дает право губернатору, т.е. главе государственной администрации области влиять на формирование органов местного самоуправления и избрание мэров городов [120; c. 110].

Вышеуказанное утверждение является, на наш взгляд, некорректным по следующим причинам: во-первых, Конституция Кыргызской Республики устанавливает, что органы местного самоуправления подотчетны государственным органам только по переданным полномочиям (ч.2 ст. 113); во-вторых, Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» устанавливает, что выборы мэра города осуществляются депутатами городского кенеша (ч.1 ст. 43).

Ни одна из перечисленных норм не дает право губернатору вмешиваться в процесс формирования органов местного самоуправления.

Таким образом, можно констатировать, что применение института делегирования государственных полномочий на места, получившего широкое международное признание и закрепление в Европейской хартии местного самоуправления, это объективный процесс, направленный на децентрализацию государственной власти, когда местным органам поручается выполнение конкретных функций или мероприятий, которые фактически не утрачивают общенационального значения и не передаются в ведение местных органов. Этот процесс отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению задач, имеющих общегосударственное значение. При этом, центральная власть, используя принципы субсидиарности правового государства и соразмерности вмешательства публичной власти в охраняемые правом сферы, закрепляет систему правовых, организационных гарантий местного самоуправления (например, обязательное материально-финансовое сопровождение передаваемых государством полномочий). Но несмотря на ряд гарантий, предоставляемых органам местного самоуправления, встает вопрос в рамках проблемы делегирования таких отдельных государственных полномочий, как: ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий, определение субъектов контроля за органами местного самоуправления при исполнении переданных им отдельных государственных полномочий.

Проблема передачи и реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления является актуальной и требует своего разрешения. От верно принятого решения, в конечном итоге, будет зависеть не только совершенствование механизма передачи и исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, но и реформа местного самоуправления в целом.

Список использованных источников.

  1. Бурлаков Л. Вертикаль, ведущая вниз [Текст] / Л. Бурлаков // Юридическая газета. - 2002. - 17 июля.
  2. Жумадилова А.Б. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Республике Казахстан (вопросы теории и практики) [Текст] / А.Б. Жумадилова: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02. - Алматы, 2005. –  С. 51.
  3. Конституции зарубежных государств. США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония, Испания, Греция, Канада. – М.: БЕК, 1997. – С. 94-95.3
  4. Токторов Э.С., Туркбаев Б.Т., Сулайманов А.А. Органы местного самоуправления и местной государственной администрации [Текст] / Э.С. Токторов, Б.Т. Туркбаев, А.А. Сулайманов. -  Ош, 2003.- С. 110.120