ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВА НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ В ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПОД-СЕКЦИЯ 15. Конституционное право.

 

Кудрявцева А.В.

аспирант

кафедры конституционного и муниципального права

ФГБОУ ВПО "Госуниверситет-УНПК"

 

 

ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВА НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ В ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

До июля 1992 года закрытые административно-территориальные образования именовались «закрытыми» городами. Информация о данных городах была строго засекречена. Недоступны были не только въезд в эти населённые пункты или данные об их местоположении, но даже и их названия, их жителям не разрешалось рассказывать о том, где они живут. Закрытым городам присваивались кодовые названия, такие как Челябинск-40, Томск-7, Красноярск-26, Арзамас-16 и т. д.

На основании Постановления Верховного Совета РФ от 14 июля 1992 года №3298-1 [2] все существующие «закрытые города» приобрели статус закрытых административно-территориальных образований (далее по тексту ЗАТО)  без оформления каких-либо дополнительных документов.

В настоящее время, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 года № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов» число ЗАТО составляет 42. Данное постановление содержит исчерпывающий перечень ЗАТО, например, Межгорье, Сибирский, Железногорск, Зеленогорск и другие. Въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории ЗАТО согласовывается с органом федеральной службы безопасности.

Под закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке, предусмотренном статьей 2 Закона от 14 июля 1992 г. №3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» [1] (далее по тексту Закон РФ 3297-1), в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов (далее - организации и (или) объекты), для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Так, права граждан, проживающих в таких «закрытых городках» действительно могут быть ограничены, и это не противоречит Конституции РФ, так как данные ограничения предусмотрены Законом РФ 3297-1 и имеют конституционную цель, а именно, защита обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Порядок осуществления условий особого режима, устанавливается постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 655 «Об утверждении положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты министерства обороны РФ» [3] (далее по тексту Постановление № 655), при этом регистрация граждан производиться согласно действующему законодательству.

Анализируя положения законодательства, регулирующего режим ЗАТО и способы ограничения права на свободу передвижения, следует сделать вывод, что в законодательном определении нуждаются следующие положения:

  1. В постановлении № 655 предусматриваются специальные условия проживания граждан на территории ЗАТО, заключающиеся в ограничениях на въезд, постоянное проживание, а также выезд за границу определенных категорий граждан. Однако на законодательном уровне не регулируется вопрос временного пребывания граждан. Решение вопроса возможно дополнением в данное положение круга лиц, которым разрешено временное пребывание и условия для пребывания.

  2. Как верно отмечает С.Ю. Миролюбова, основания для ограничений прав граждан на получение пропусков и на въезд (проход) в ЗАТО, устанавливаемые самостоятельно органами местного самоуправления ЗАТО, явно выходящие за пределы законных оснований, не имеют законных оснований, правомерных целей и фактически ограничивают установленное ч. 1 ст. 27 Конституции РФ право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, что противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, допускающей установление ограничений прав и свобод человека и гражданина лишь федеральным законом [6, 262]. Необходимо, предусмотреть в Законе РФ № 3297-1 закрытый перечень оснований для выдачи гражданину пропуска и разрешения на въезд в закрытое административно-территориальное образование либо отказа в таком разрешении в Закон РФ    № 3297-1.

  3. В пп. 26–27 Постановления № 655 регулируется право на выезд граждан, проживающих в ЗАТО, за границу. В частности, установлено, что выезд за границу по частным вопросам (туризм, частное приглашение, лечение, отдых и т. д.) может быть ограничен в соответствии с законодательством РФ. Однако Закон РФ № 3297-1 не предусматривает ограничений прав граждан, проживающих в ЗАТО на выезд за границу и не наделяет должными полномочиями Правительство РФ, то в соответствии с международным принципом, что любые ограничения права на свободу передвижения должны быть «предусмотрены законом» [5, 61-74], следует признать данное ограничение неправомерным. Следует либо законодательно зафиксировать ограничение на выезд за границу либо отказаться от него.

  4. П. 23 Постановления №655 предусматривает, что наличие собственности на территории закрытого образования может служить основанием для въезда и проживания владельца при условии оформления допуска в установленном порядке. Тем не менее, на практике не редко складывается такая ситуация, при которой отсутствует возможность вернуться к постоянному месту жительства в ЗАТО владельцу собственности, в случае если он отбывал наказание в виде лишения свободы. Решение о выдаче пропуска для въезда граждан для постоянного проживания в ЗАТО согласовывается с органом федеральной службы безопасности.  На практике имеются случаи, когда жителям ЗАТО отказывают  во въезде для постоянного проживания, ссылаясь на наличие у них судимости. 

Конституционный Суд в определении «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности ряда положений закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» указал на то, что

оспариваемыми положениями статей 3 и 4 Закона РФ 3297-1 - по своему смыслу не запрещается гражданину, имеющему постоянное место жительства на территории закрытого административно-территориального образования и покинувшему его в связи с лишением свободы по приговору суда, по отбытии наказания вернуться к постоянному месту жительства на территории указанного образования и проживать в жилом помещении, которое он занимал ранее в качестве нанимателя или собственника. Не содержится таких запретов и в утвержденных Правительством РФ Положении о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии и Положении об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации [4].

Европейский суд по правам человека по Делу Карпачева и Карпачев против России, Жалоба № 34861/04, 27 января 2011 г., признал наличие нарушения права на свободу передвижения. Так, Максим Карпачев обжаловал действия администрации города и органов ФСБ, которые отклонили запрос на разрешение постоянного проживания, ссылаясь на его судимость. Согласно решению суда, отказ в удовлетворении запроса заявителя на въезд и на постоянное проживание в г. Озерск является незаконным. Городской суд обязал Администрацию разрешить второму заявителю выезд в город и предоставить разрешение на постоянное проживание, а Управление федеральной службы безопасности Челябинской области согласовать его. Тем не менее, вступившее в силу решение суда не было исполнено. У Европейского суда не было оснований для того, чтобы ставить под сомнение толкование российского законодательства национальным судом, и он не стал повторно устанавливать этот факт, а лишь подтвердил, что имело место нарушение статьи 2 Протокола № 4. В связи с этим, постановление Европейского суда по правам человека не решает данной проблемы в целом и не меняет отечественного законодательства по данному вопросу.

Таким образом, правомерное ограничение права на свободу передвижения в ЗАТО должно иметь правомерную цель (цели), законные основания и пределы использования, и которые необходимы в демократическом обществе.

Необходимо подчеркнуть, что ряд ограничений права на свободу носят оправданный характер. Они необходимы, поскольку на территории ЗАТО располагаются объекты, представляющие серьёзную опасность в случае ненадлежащей эксплуатации, террористических и иных противоправных действий. Поэтому следует привести действующее законодательство в порядок.

Литература

1. О закрытом административно-территориальном образовании: Закон РФ от 14 июля 1992 г. №3297-1 // Ведомости Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации – 1992. – № 33. – Ст. 1915.

 2. Постановление ВС РФ от 14 июля 1992 г. N 3298-I "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 августа 1992 г., N 33, ст. 1916.

3.Об утверждении положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты министерства обороны РФ: постановление Правительства Российской Федерации, 26 июня 1998 г., № 655 // СЗ РФ.                   – 1998. – № 27. – Ст. 3180.

4.Определение Конституционного суда «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности ряда положений закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» № 420-О от 25.12.2003 г. // Электронный ресурс: официальный сайт Конституционного суда. Режим доступа: http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx

5.  Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. – 2006. – № 8. – С. 61–74.

6. Миролюбова С.Ю. Проблемы ограничения права на свободу передвижения в закрытых административно-территориальных образованиях на территории Российской Федерации // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. – 2009. - №1. С. 256-264.

7. CASE OF KARPACHEVA AND KARPACHEV v. RUSSIA // // Электронный ресурс: официальный сайт Европейского суда по правам человека. Режим доступа: http://cmiskp.echr.coe.int