К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРИНЦИПА ИМПЕРАТИВНОГО МАНДАТА В РАМКАХ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА ПАРЛАМЕНТА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Желдикова Л. В
Кандидат юридических наук, и.о. доцента
АЭиП им. Джолдасбекова,
г. Талдыкорган
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРИНЦИПА ИМПЕРАТИВНОГО МАНДАТА В РАМКАХ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА ПАРЛАМЕНТА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
В условиях, когда партийные фракции, являясь структурным элементом Парламента, играют важную роль во всей его деятельности, важное значение приобретает проблема взаимоотношений депутата с фракцией, а, в конечном счете, и с политической партией, от которой он избран. Проблема эта связана непосредственно с депутатским мандатом.
В конституционном праве различаются два основных вида мандата депутата парламента: мандат императивный и мандат свободный. На протяжении боле, чем 200 лет истории современного парламентаризма идут дискуссии о том, какой из них более всего соответствует идее народного представительства. От вида мандата напрямую зависит содержание правового статуса депутата: возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственность перед своими избирателями.
Императивный мандат - правило, согласно которому депутат представительного органа власти связан наказами избирателей и во всей своей деятельности ответствен перед ними; при этом законодательно закрепляется возможность досрочного отзыва депутатов, не оправдавших доверие избирателей. Институт императивного мандата включает в себя следующие элементы: обязательность выполнения наказов избирателей, строгая периодическая отчетность депутатов перед избирателями о своей работе и работе представительного органа по осуществлению наказов, а также право избирателей отозвать депутатов, если последние не оправдывают общественное доверие. Отзыв депутата избирателями является наиболее определяющей чертой императивного мандата, ибо выражает саму его сущность - юридическую ответственность депутата перед избирателями. Он не соответствует принципу народного суверенитета - одному из основополагающих принципов современных демократических конституций.
Конечно, императивный мандат в его буквальном значении – институт совершенно нежизнеспособный. Если депутат по каждому вопросу должен предварительно выявлять мнение своих избирателей, то, даже отвлекаясь от непреодолимых еще сегодня технических трудностей, принятие решений в парламенте зачастую стало бы невозможным: парламентарии не вправе были бы прийти к компромиссу. Но даже если понимать императивный мандат менее жестко, а именно как обязанность парламентария следовать воле своих избирателей, когда она прямо выражена, при свободе действий в остальных случаях, то и при таком понимании конструкция вызывает принципиальные сомнения: если парламентарий считает выраженную волю своих избирателей противоречащей национальным интересам, он обязан выполнять ее либо подавать в отставку или подвергнуться отзыву.
Таким образом, императивный мандат в своем определении подразумевает постоянный контроль над деятельностью народных избранников со стороны избирателей.
В современной европейской конституционной доктрине утвердился принцип свободного мандата, то есть мандата, при котором независимость депутата выражается в отсутствии каких-либо процедур отзыва со стороны избирателей, т.е. принцип неответственности депутата перед избирателями. «Депутат независим от своих избирателей» - вот краеугольный камень сегодняшнего учения конституционалистов зарубежных стран. Закрепление свободного мандата в национальном законодательстве предполагает следующее: парламент есть институт государственной власти, обладающий делегированными полномочиями на осуществление суверенитета от лица всей нации. Отсюда и вывод, что согласно конституциям демократических государств парламенты и все их члены являются представителями всей нации, и никто не вправе давать им обязывающие наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы.
Преимущества свободного мандата в сравнении с императивным состоят в следующем:
1) свободный мандат способствует принятию парламентских решений,
в которых находят выражение, прежде всего общегосударственные интересы,
а не корпоративные;
2) свободный мандат обеспечивает парламенту в целом и отдельным
депутатам при постоянно изменяющихся условиях политической обстановки
возможность маневрирования и компромисса, без которых невозможна
никакая политическая деятельность;
3) свободный мандат защищает депутата правовыми средствами от
недопустимого давления, которое ограничивает его свободу и независимость
в парламентской деятельности.
Именно благодаря этим особенностям свободный мандат приобрел универсальный характер и правовое его закрепление.
В то же время следует иметь в виду, что свободный мандат не означает полную свободу действий депутата, поскольку он, как и прежде, зависит от своих избирателей и партийных установок, так как иначе в следующий раз он уже не будет избран. Международная практика свидетельствует, что так называемое «дезертирство из партии» – достаточно распространенная и вызывающая вопросы проблема. Подобное явление как серьезная опасность, угрожающая общественной стабильности, в международной практике нашло различные формы предупреждения «дезертирства». В первую очередь, это связано с так называемым «партийным императивным мандатом». Партийный императивный мандат характеризуется обязательностью для депутата указаний политической партии, от которой он избран; представительством интересов, в первую очередь, своей политической партии; подконтрольностью депутата фракции; возможностью лишения мандата в случае отступления от партийной дисциплины: как правило, в этом случае, депутат подвергается моральному давлению, в результате чего он рано или поздно подает заявление о выходе их фракции и сложении депутатских полномочий.
Сторонники Ж. Ж. Руссо считали, что суверенитет неделим и не может быть представляем: передавать можно власть, но никак не общую волю (суверенитет). Отсюда Ж.Ж. Руссо сделал вывод: «Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями; они лишь его уполномоченные». Народ делегирует депутатам власть, но при этом презюмируется, что они, принимая законы, действуют в соответствии с общей волей народа. Отсюда вытекает очень важный принцип, определяющий правовой статус депутатов, – принцип императивного мандата, предполагающий право избирателей давать депутатам обязательные для них наказы и досрочно отзывать своих избранников, если они эти наказы не выполняют или выполняют плохо [1].
Германский исследователь Конрад Хессе, обосновывая принцип свободного мандата, также отмечает, что депутат не обязан поддерживать ту политику, за которую проголосовали на выборах его избиратели, но, как и М. Прело, констатирует и другое, а именно, что «свободный мандат вступает в непреодолимое противоречие с действительностью современного партийного государства...», которое выражается в том, что депутат оказывается зависим от партии, поддержавшей его на выборах. Он связан партийной дисциплиной, решениями партийной фракции, которые определяют его позицию по обсуждаемым в парламенте вопросам [2].
В большинстве стран эта зависимость – чисто политическая: если депутат не послушается партийных лидеров, с ним ничего не произойдет, разве что исключат из фракции. Но на следующих выборах ему уже рассчитывать на поддержку данной партии не придется. Проблема непроста. С одной стороны, устойчивость и дисциплина партийных фракций облегчают работу палаты, делают ход ее предсказуемым. С другой же стороны, система фракционного принуждения порой заставляет депутата голосовать вопреки своим убеждениям.
Согласно п.1 ст. 52 Конституции Казахстана, депутат Парламента не связан каким-либо императивным мандатом. По моему мнению, вызывает сомнение справедливость такого положения для депутатов, избранных по партийным спискам. Это связано с тем, что избиратели голосуют не столько за конкретных кандидатов, сколько за выдвинувшую их партию, ее программу, проводимую или предлагаемую политику. Следовательно, депутат является представителем своих избирателей не непосредственно, а через политическую партию. Если он выходит из партии, или переходит в другую, или серьезно нарушает партийную дисциплину в парламенте, тем самым он изменяет интересам своих избирателей, проголосовавших за его партию. При всех этих обстоятельствах депутат должен быть лишен мандата, в частности путем отзыва его из Мажилиса.
Надо отметить, что норма статьи 52 Конституции стала предметом официального толкования Конституционного Совета. В его постановлении за №7/2 от 17 мая 2001 года были разъяснены основания прекращения и лишения полномочий депутата Парламента, прямо не предусмотренные пунктами 3 и 5 статьи 52 Конституции [3]. Основаниями могут быть иные случаи, вытекающие из норм Конституции, и в частности ликвидация партии или прекращение членства в партии, на основе которой он был избран депутатом Парламента.
Конституционный Совет данное основание мотивировал следующим образом: «...принадлежность к политической партии, а не временная связь с ней в период избирательной компании, является правовым критерием приобретения депутатских полномочий в результате выборов в Парламент на основе пропорционального представительства политических партий. Иначе ликвидация политической партии повлечет нарушение равенства прав депутатов, избранных в Парламент по партийным спискам. Депутаты, состоящие в той или иной ликвидируемой партии, будут, утрачивать свои полномочия. Депутаты, не являющиеся членами этой же партии, но избранные в Парламент по ее партийному списку, будут сохранять депутатские полномочия, что не соответствует Конституции. Оформление в законодательстве о выборах такого обстоятельства, как прекращение членства в партии, на основе партийного списка которой был избран депутат Парламента, в качестве оснований утраты может корреспондировать нормам Конституции, поскольку в этом случае утрачиваются правовые основы депутатского мандата».
Вместе с тем, Конституционный Совет постановил, что не может служить основанием прекращения полномочий депутата Парламента, избранного на основе партийного списка, решение политической партии о его отзыве.
Согласно постановлению Конституционного Совета: «...депутаты Сената и Мажилиса, независимо от порядка приобретения депутатских полномочий (избрания на совместном заседании депутатов соответственно области, города республиканского значения или столицы Республики; избрания по одномандатному территориальному избирательному округу или на основе партийных списков по системе пропорционального представительства) не могут получать наказы или поручения обязательные к исполнению, не должны отчитываться в своей депутатской деятельности и не могут быть отозваны в течение срока своих полномочий. Отзыв депутата политической партией, на основе партийного списка которой он был избран депутатом Парламента, в качестве юридического основания прекращения депутатских полномочий, повлечет нарушение равенства прав таких депутатов с правами депутатов, избранных по одномандатным территориальным избирательным округам. Вместе с тем, партийная принадлежность депутата не должна ограничивать его статус депутата Парламента, равно как и не может и ничего прибавлять к этому статусу.
Конституция Республики Казахстан в пункте 4 статьи 57 и в пункте 6 статьи 52 устанавливает, что решение о прекращении депутатских полномочий принимается соответствующей Палатой по представлению Центральной избирательной комиссии. Участие в этом процессе не предусмотрено. Отзыв депутата политической партией, на основе партийного списка которой он был избран депутатом Парламента, в качестве основания прекращения депутатских полномочий будет противоречить пункту 1 статьи 52 Конституции».
Следуя позиции Конституционного Совета, являющегося официальным толкователем норм Конституции, Правительство включило в инициируемый проект изменений и дополнений в Конституционный Закон Республики Казахстан « О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16.10.1995 г. исчерпывающий перечень оснований утраты депутатского мандата, в том числе и прекращение членства в политической партии. В проект, соответственно, не введено такое основание лишения депутатских полномочий, как отзыв депутата политической партией.
Между тем, возник резонный вопрос, рассматривается ли как нарушение пункта 1 статьи 52 Конституции исключение депутата, избранного на основе партийного списка из членства в партии, влекущее прекращение полномочий депутата. Этот вопрос содержался, в обращении Председателя Мажилиса Парламента Конституционному Совету от 5 декабря 2001 г.
В решении Конституционного Совета за № 19/2 от 13 декабря 2001 года было разъяснено: «1. Пункты 1 и 5 статьи 52 Конституции Республики Казахстан следует понимать так, как им дано официальное толкование в постановлениях Конституционного Совета №11/2 от 16 мая и №12/2 от 23 мая 1997 г., и в постановлении №7/2 от 17 мая 2001 г., которые сохраняют юридическую силу» [4]. Указывалось, что уставы и деятельность политических партий не должны противоречить Конституции и соответствующим ей постановлениям Конституционного Совета Республики Казахстан. Однако, здесь мы не находим прямого ответа на проблему прекращения депутатских полномочий лица ввиду исключения его из политической партии.
Следует заметить, что вопрос об основаниях и порядке исключения из членства в политической партии любого лица, является ее внутренним делом, и регламентируется только корпоративными нормами, то есть Уставом самой партии. В п.8 ст.8 Закона о политических партиях четко фиксируется данное право политических партий. Следовательно, исключение депутата из партии по мотивам расхождения его позиции с политической линией партии в принципе может повлечь автоматическую утрату депутатского мандата по такому основанию, как прекращение членства в политической партии. Хотя законодатель, скорее всего, подразумевает здесь исключительно добровольный выход из партии депутата.
Данной позиции придерживается, С.Аубекеров, который считает, что необходимо воспользоваться законодательным опытом ряда стран, в которых депутат утрачивает мандат только в случае добровольного выхода из своей партии или присоединения к другой» [5, с. 26]. Замечу, что в парламентской практике Казахстана уже существует подобный прецедент, связанный с переходом депутата Абилова Б., избранного по партийному списку от партии «Отан» к новому общественному объединению «Демократический выбор Казахстана».
Вместе с тем, по моему мнению, объективная необходимость закрепления партийного императивного мандата в Казахстане существует, поскольку формирование относительно стабильной партийной системы далеко не закончено. Слабость существующих политических партий, неустойчивость партийной системы в целом могут проявляться в многократных переходах депутатов из одной фракции в другую и в возникновении так называемой политической коррупции. Поэтому М. Раев обоснованно считает отказ от господствующего императивного мандата условным, «так как парламентарии не могут не учитывать, как воли и интересов своих избирателей, так и межпартийных и межфракционных отношений и приоритетов» [6, с. 22].
В то же время, было бы целесообразным не распространять действие партийного императивного мандата на депутатов, избранных по мажоритарной системе выборов. Не представляя партийный список, они юридически не связаны какими-либо обязательствами перед партией, поскольку избиратели голосовали за их персональную кандидатуру. Наиболее суровой санкцией за нарушение партийной дисциплины в этом случае может быть лишь исключение из членства в парламентской фракции, но никак не лишение мандата депутата.
Литература:
1. Руссо Ж.Ж. Трактаты. М.: Наука, 1969. С. 222.
2. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: ЮЛ, 1981. С. 286.
3. Постановление Конституционного Совета РК «Об официальном толковании статьи 52 Конституции РК» от 17 мая 2001 г. №712 // Вестник Конституционного Совета РК. – Алматы, 2001 г.
4. Постановление Конституционного Совета РК «Об официальном толковании пунктов 1 и 5 ст.52, подпункта 1 статьи 72, пункта 3 статьи 74 Конституции РК» от 13.12.2001 г. // Казахстанская правда, 22 декабря, №294-295.
5. Аубекеров С.Х. «Правовая регламентация парламентской деятельности политических партий в РК» // Вестник КазНУ. Серия юридическая, 2001, №1 (22) – 216с.
6. Раев М. «О совершенствовании статуса депутата Парламента РК» // Научные труды «Адилет», 2000, №2 (8) – 367с.
