Organy samorządu terytorialnego w świetle ustawodawstwa Polski i Ukrainy
A. Buczyńska
Narodowy Uniwersytet Agroekologiczny w Żytomierzu, wykładowca
Organy samorządu terytorialnego w świetle ustawodawstwa Polski i Ukrainy
Instytut samorządu terytorialnego będąc integralną częścią państwa demokratycznego został umocowany w ustawodawstwie i Polski i Ukrainy. Ustawodawca polski faktycznie w roku 1990 odnowił samorząd terytorialny uchwalając ustawę o samorządzie terytorialnym, który miał funkcjonować w gminach jako najniższym szczeblu podziału administracyjnego kraju. Później, w wyniku reformy ustrojowej, od roku 1999 wprowadzono trójstopniowy podział administracyjny kraju - na gminy, powiaty i województwa będące jednostkami samorządu terytorialnego. W Ukrainіe proces pobudowy samorządu terytorialnego faktycznie rozpoczął się od roku 1996, gdy przez ukraińskiego ustawodawcę została uchwalona Konstytucja Ukrainy. Na mocy tego akta o najwyższej randze prawnej samorząd terytorialny został uznany jako podstawowa zasada ustrojowa państwa. W roku 1997 została uchwalona ustawa o samorządzie lokalnym w Ukraine w wyniku której samorząd terytorialny w Ukraine działa tylko na najniższym szczeblu podziału terytorialnego (we wsiach, miasteczkach i miastach), stąd nosi nazwę samorządu lokalnego. Poszukiwanie właściwego dla Ukrainy modelu samorządu terytorialnego trwa do dziś.
Istotą samorządu terytorialnego jest powierzenie zarządu sprawami publicznymi samym zainteresowanym, czyli zrzeszeniu obywateli, zorganizowanych z mocy ustawy w korporacjach prawa publicznego. I chociaż wykonanie zadań samorządu terytorialnego może odbywać się przez formy bezpośredniej lub pośredniej demokracji, ostatnia wydaje się sprawniejsza. Ponieważ skuteczny zarząd sprawami publicznymi na codzień przez ogół mieszkańców nie wydaje się możliwy, w związku z czym wielkie znaczenie dla funkcjonowania samorządu terytorialnego odgrywają organy samorządu terytorialnego.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polski w atr. 16 ust. 2 określa, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Termin "władza publiczna" lub "organy władzy publicznej" jest używany w Konstytucji RP wielokrotnie (art. 7, 16, 25, 61, 63, 70, 163) [1]. Warto zaznaczyć, że Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. jako pierwsza konstytucja polska posługuje się tym terminem. W żadnym akcie prawnym termin ten nie został zdefiniowany, w związku z czym zadanie takie powstało przed polską doktryną prawną. Zdaniem prof. P. Winczorka za organy władzy publicznej można uznać wszystkie te instytucje, które mają ustawowe kompetencje do podejmowania decyzji władczych wiążących obywateli i inne podmioty prawa [2, 13-14]. W Konstytucji RP dokonuje się podział organów sprawujących samorząd terytorialny na stanowiące i wykonawcze.
Konstytucja Ukrainy z 28 czerwca 1996 r. nie używa terminu "władza publiczna". Przeprowadza natomiast podział w artykule 5 na organy administracji państwowej i samorządowej [3]. Mimo faktu, iż termin "władza publiczna" nie występuje w aktach prawnych, jednak w ukraińskiej doktrynie prawnej termin ten znalazł szerokie zastosowanie. A mianowicie, i organy administracji państwowej i organy samorządowe określane są terminem "władza publiczna". W doktrynie prawa ukraińskiego do właściwości organów władzy publicznej odnoszą: 1) według struktury wewnętrznej organ władzy publicznej - jest systemem różnych stanowisk obejmowanych przez pracowników posiadających specjalny status; 2) organ władzy publicznej zawsze powstaje z mocy prawa; przepisy prawne określają tryb powołania albo mianowania funkcjonariuszy; 3) kreowanie jakiegokolwiek organu władzy publicznej wiąży się z koniecznością pełnienia pewnych zadań i funkcji; 4) szczególną właściwością organu władzy publicznej jest nadanie mu władczych uprawnień [4, 189]. Według W. Bordeniuka samorząd terytorialny jako forma decentralizacji administracji państwowej jest przede wszystkim instytucją władzy wykonawczej [5, 197].
Obecnie, w Ukrainie występuje samorząd lokalny, dlatego zostały powołane tylko organy samorządu lokalnego. Według artykulu 1 ustawy o samorządzie lokalnym w Ukraine z dn. 21 maja 1997 r. organami stanowiącymi są rady wsi, miasteczek i miast, z kolei wykonawczymi - są komitety odpowiednich rad [6]. Na drugim i trzecim szczeblu podziału administracyjnego kraju (rejonów i obwodów) obok rad rejonowych i obwodowych jako organów stanowiących i pochodzących z wyborów, funkcjonuje administracja państwowa jako organ wykonawczy.
W zakresie samorządu terytorialnego podstawowe znaczenie mają przepisy Europejskej Karty Samorzadu Terytorialnego ratyfikowanej przez Polskę i Ukrainę. Punktem wyjścia Karty jest rola samorządu lokalnego jako instrumentu uczestnictwa obywateli w kierowaniu sprawami publicznymi w oparciu o zasady demokracji i decentralizacji władzy. Samorząd lokalny jest określony (art. 3) jako "prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców" [7] realizowane "przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi" co też "nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie" [2, 69]. Jak widać, ustawodawca europejski wśród form realizacji samorządu terytorialnego pierwszeństwo nadaje organom stanowiącym samorządu terytorialnego.
W Polsce na mocy przepisów ustawowych podmiotami upoważnionymi do rozstrzygania w sprawach gminy są władze gminy [8]. Głównym organem władz gminy jest wspólnota samorządowa, którą z mocy prawa tworzą mieszkańcy gminy. Wspólnota ta podejmuje rozstrzygnięcia bezpośrednio w głosowaniu poprzez wybory oraz w referendum, a także poprzez organy gminy. Organami gminy są: 1) rada gminy jako organ stanowiący oraz 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta) - organ wykonawczy. Na szczeblu powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego organami są: 1) rada powiatu i 2) zarząd powiatu [9]. Na najwyższym szczeblu podziału administracyjnego kraju organami samorządu województwa są: 1) sejmik województwa i 2) zarząd województwa [10].
J.Panejko, do prac którego zwracają się badacze i Polski i Ukrainy, określał organy samorządowe jako nie podporządkowane hierarchicznie administracji rządowej, w związku z czym posiadające większą samodzielność w wykonaniu zadań administracji państwowej [11, 12].
W Ukrainie organy samorządu lokalnego, w porównaniu z przepisami prawa polskiego, uzyskały więcej uprawnień. Przede wszystkim wynika to z faktu, że osobowość prawną posiadają nie społeczności lokalne lecz organy stanowiące i wykonawcze samorządu lokalnego. Oznacza to, że społeczności lokalne nie mogą skutecznie realizować prawo do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. W doktrynie prawa ukraińskiego na ten temat wyraża się pogląd o nadaniu osobowości prawnej właśnie społeczności lokalnej [12, 417].
Ze względu na większe uprawnienia jakie uzyskały organy samorządu lokalnego w realizowaniu prawa do samorządu terytorialnego, ukraińska doktryna prawna aktywnie dokonuje prób określić ich status prawny. A mianowicie, organ samorządu lokalnego jest zdefiniowany jako element samodzielny organizacyjnie systemu samorządu lokalnego co utrzymuje się według kosztów budżetów lokalnych, rejonowych, obwodowych stanowi zespół obywateli Ukrainy, - radnych rady wsi, miasteczek i miast albo funkcjonariuszy organów samorządu lokalnego, - powołany według przepisów prawnych do wykonywania zadań i funkcji samorządu lokalnego, w związku z czym posiadający odpowiednie uprawnienia władcze realizujące się w prawnych i organizacyjnych formach określonych przez przepisy w interesach odpowiedniej społeczności samorządowej [4, 192-193]. Zdaniem J.Bytiaka do właściwości organów samorządu lokalnego należy odnieść następujące: prawną, organizacyjną, majątkową i finansową [13, 82].
Reasumując można podkreślić, że organy samorządowe mają istotne znaczenie dla funkcjonowanie instytutu samorządu terytorialnego, ponieważ są najskuteczniejszą formą realizacji spraw publicznych. Natomiast, pojęcie organów samorządowych nie zostało zdefiniowane ani przez polskiego ani przez ukraińskiego ustawodawcę, w związku z czym pytanie to powstało przed doktryną prawną w obu krajach. Należy wskazać, że według polskiej i ukraińskiej doktryny prawnej organy samorządowe są organami władzy publicznej, powołane przez społeczności lokalne do kierowania i zarządzania w jej imieniu zasadniczą częścią spraw publicznych.
Literatura
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm.);
2. H. Izdebski, Samorząd terytorialny Podstawy ustroju i działalności, Wydawnictwo Prawnicze, LexisNexis, Warszawa, 2004 - 272 s.;
3. Конституція України Відомості Верховної Ради України від 28.06.1996 р. (ВВР), 1996, N 30, ст. 141;
4. Кравченко В. В., Пітцик М. В. Муніципальне право України. Навчальний посібник.- К.: Атіка, 2003.-672 с.
5. Борденюк В. І. Місцеве самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії: Монографія. — К.: Парламентське вид-во, 2007. — 576 с.
6. Закон України Про місцеве самоврядування в Україні від 21.05.97 р. (ВВР), 1997, N 24, ст.170 зі зм.
7. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dn. 15 października 1985 r. (Dz.U. 1994 Nr 124 poz. 607) http://www.legeo.pl/prawо;
8. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.);
9. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1592 ze zm.);
10. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1590; ze zm.)
11. Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування. Львів: Літопис, 2002. - 196 с.
12. Батанов О. В. Конституційно-правовий статус територіальних громад в Україні: Монографія / За заг. ред. В. Ф. Погорілка. - К.: Концерн "Видавничий Дім "Ін Юре", 2003. - 512 с.
13. Адміністративне право України [Підручник для юрид. вузів і фак. / Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та ін.]; За ред. Ю. П. Битяка.-Харків: Право, 2001. - 528 с.
